A Lei da “Ficha Limpa” e as Eleições 2012

A Lei da “Ficha Limpa” (LC 135/10) é originada de iniciativa popular, que, tendo contado com o apoio de quase dois milhões de cidadãos, ampliou o rol das inelegibilidades.

Essa lei foi promulgada em 4 de junho de 2010, o que, conforme proclamou o Supremo Tribunal Federal, impediu que as inovações pudessem ser aplicadas nas Eleições 2010 em razão da anterioridade eleitoral.

No julgamento do Recurso Extraordinário n° 633.703, com base na regra do art. 16 da Constituição (A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência), ficou decidido que:

“O art. 16 da Constituição, ao submeter a alteração legal do processo eleitoral à regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para o pleno exercício de direitos políticos. […] Essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre os dias 10 e 30 de junho, no qual ocorrem as convenções partidárias, pois o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior. A fase pré-eleitoral de que trata a jurisprudência desta Corte não coincide com as datas de realização das convenções partidárias. Ela começa muito antes, com a própria filiação partidária e a fixação de domicílio eleitoral dos candidatos, assim como o registro dos partidos no Tribunal Superior Eleitoral. A competição eleitoral se inicia exatamente um ano antes da data das eleições e, nesse interregno, o art. 16 da Constituição exige que qualquer modificação nas regras do jogo não terá eficácia imediata para o pleito em curso.”

(Veja a ementa da decisão clicando aqui)

Após esse julgamento, diante do temor de que a lei complementar contivesse vícios que pudessem ser novamente alegados pelos candidatos e impedir sua aplicabilidade às Eleições 2012, o Partido Popular Socialista (PPS) e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ajuizaram Ações Declaratória de Constitucionalidade (ADC 29 e ADC 30). 

Por outro lado, a Confederação Nacional das Profissões Liberais (CNPF) propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4578) em face da mesma lei, mas questionando apenas a constitucionalidade da letra “m” do artigo 1º da Lei Complementar (LC) 64/90, com a redação dada pela LC 135/2010. Este dispositivo declara inelegível quem for excluído do exercício da profissão por decisão de conselho de órgão de fiscalização de sua categoria. A entidade de classe sustenta que os conselhos profissionais são órgãos de estrita fiscalização da atividade profissional e suas sanções se restringem ao âmbito profissional.

Os três processos estão sendo analisados conjuntamente. Em novembro, o relator, ministro Luiz Fux, havia votado pela procedência parcial das duas ADCs e pela improcedência da ADI.

(Íntegra do voto do ministro Luiz Fux sobre a Lei da Ficha Limpa - clique aqui)

Posteriormente, o ministro Joaquim Barbosa proferiu voto pela constitucionalidade integral da LC 135, portanto pela procedência das ADCs 29 e 30, e pela improcedência da ADI 4578. O ministro havia pedido vista dos processos em 9 de novembro.

(Íntegra do voto do ministro Joaquim Barbosa sobre Ficha Limpa - clique aqui)

No dia 01/12, o ministro Dias Toffoli pediu vista do processo, o que suspendeu o julgamento.

Sobre os debates:

O ministro Luiz Fux modificou seu voto relativamente ao disposto na letra “k” do artigo 1º da LC 64, com a redação dada pela LC 135, para declarar constitucional também esse item, em respeito ao espírito que motivou a edição da lei da complementar. Esse dispositivo torna inelegíveis os que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura.

No voto proferido em novembro, o ministro Luiz Fux havia feito a ressalva de que, no ponto em que trata da renúncia (alínea “k”), seria desproporcional declarar-se a inelegibilidade por conta de mera petição para abertura de processo que pode levar à cassação de mandato. O caso de renúncia, para o ministro, só deveria levar à inelegibilidade se o processo de cassação já tivesse sido aberto.

Na sessão que iniciou a análise do caso, o relator também considerou desproporcional a fixação do prazo de oito anos de inelegibilidade após o cumprimento da pena (alínea “e”). Para o ministro Fux, esse prazo deve ser descontado do prazo entre a condenação e o trânsito em julgado da sentença.

Em seu voto-vista, o ministro Joaquim Barbosa apontou que a Lei da Ficha Limpa está “em perfeita harmonia com o parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição Federal (CF)”. Tal dispositivo remete para lei complementar o estabelecimento de outros casos de inelegibilidade – além dos por ele elencados – e os prazos de sua cessação, "a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.

O ministro Joaquim Barbosa observou que o país demorou 50 anos para estabelecer tais princípios na Lei da Ficha Limpa, emanada da coleta de assinatura nas ruas para apresentação do projeto de lei complementar. E ainda levou 23 anos após a promulgação da CF de 1988, não obstante a clareza de seu texto sobre a matéria. Ele destacou ainda que até a Lei Complementar (LC) 64 mostrou-se inapta, por estabelecer exíguos prazos de inelegibilidade e a exigência de trânsito em julgado de sentença condenatória.

Ele disse que, agora, com a Lei da Ficha Limpa, emanada da vontade popular, “quer-se um futuro de virtude e coparticipação”, um fim do “execrável conceito do rouba, mas faz”. “Os critérios eleitos pelo legislador complementar, exigidos pelo movimento social, estão, sim, em harmonia com a Lei Maior”, acrescentou.

Ao julgar constitucional o dispositivo da Lei da Ficha Limpa questionado na ADI 4578, o ministro Joaquim Barbosa observou que, “se alguém está impedido de atuar na própria área de sua especialização, não há como admitir que possa cuidar da coisa pública”.

Segundo o ministro Joaquim Barbosa, as alegações de inconstitucionalidade da LC 135 “decorrem de uma interpretação limitada da Constituição, que privilegia uma minoria de ocupantes de cargos eletivos em detrimento de toda a sociedade, que anseia pela moralização da política brasileira, para que não haja mais engodo do eleitorado, manipulações e falsas promessas; para que os eleitores comecem a ter a liberdade de escolha real, verdadeira".

Um resumo dos debates foi publicado nos Informativos 647 e 650 do Supremo Tribunal Federal. 

Veja:

PLENÁRIO

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 1

O Plenário iniciou julgamento conjunto de 2 ações declaratórias de constitucionalidade e de ação direta de inconstitucionalidade nas quais se aprecia a denominada Lei da “Ficha Limpa”. As 2 primeiras ações foram ajuizadas uma pelo Partido Popular Socialista - PPS e outra pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, tendo por objeto a integralidade da LC 135/2010 — que alterou a LC 64/90, para instituir hipóteses de inelegibilidade — e a última, proposta pela Confederação Nacional das Profissões Liberais - CNPL em face do art. 1º, I, m, do mesmo diploma [“Art. 1º São inelegíveis: I - para qualquer cargo: ... m) os que forem excluídos do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário”]. O Min. Luiz Fux, relator, conheceu em parte das ações declaratórias e, nessa parte, julgou os pedidos parcialmente procedentes. No que se refere à ação direta, reputou o pleito improcedente.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 2

Preliminarmente, conheceu da ação direta, porquanto admitida em julgados da Corte a legitimidade ativa da CNPL. Além disso, salientou a pertinência temática, visto que envolvidos interesses vinculados às finalidades institucionais da requerente. Em seguida, registrou que o Colegiado deveria apreciar se as inelegibilidades introduzidas pela da LC 135/2010 alcançariam atos ou fatos ocorridos antes da edição da lei, bem como se o art. 1º, I, m, da LC 64/90 seria constitucional. Contudo, advertiu que a análise dessas questões demandaria previamente a discussão sobre a constitucionalidade de todas as hipóteses de inelegibilidade, as quais poderiam ser divididas em 5 grupos: 1) condenações judiciais (eleitorais, criminais ou por improbidade administrativa) proferidas por órgão colegiado; 2) rejeição de contas relativas ao exercício do cargo ou função pública; 3) perda de cargo (eletivo ou de provimento efetivo), incluindo-se as aposentadorias compulsórias de magistrados e membros do Ministério Público e, para os militares, a indignidade ou incompatibilidade com o oficialato; 4) renúncia a cargo político eletivo diante da iminência da instauração de processo capaz de ocasionar a perda do cargo; e 5) exclusão do exercício de profissão regulamentada, por decisão do órgão profissional respectivo, por violação de dever ético-profissional.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 3

Afirmou que a consideração de fatos anteriores, para fins de aplicação da LC 135/2010, não transgrediria o princípio constitucional da irretroatividade das leis. Distinguiu retroatividade mínima de retrospectividade, ao definir que, nesta, a lei atribuiria novos efeitos jurídicos, a partir de sua edição, a fatos ocorridos anteriormente, ao passo que, naquela, seriam alteradas, por lei, as conseqüências jurídicas desses fatos. No ponto, assinalou que a norma adversada configuraria caso de retrospectividade, já admitido na jurisprudência do Supremo. Mencionou que a adequação ao estatuto jurídico eleitoral caracterizaria relação continuativa — que operaria sob a cláusula rebus sic stantibus — e não integrante de patrimônio jurídico individual (direito adquirido), de modo a permitir a extensão, para 8 anos, dos prazos de inelegibilidade originariamente previstos. Aduziu que a imposição de novo requisito negativo (inelegibilidade) não se confundiria com agravamento de pena e tampouco com bis in idem. Assim, em virtude da exigência constitucional de moralidade, realçou ser razoável entender-se que um cidadão que se enquadrasse nas situações dispostas na lei questionada não estaria, a priori, apto a exercer mandato eletivo.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 4

De igual modo, repeliu a alegação de que a norma em comento ofenderia a presunção constitucional de inocência. Destacou que o exame desse princípio não deveria ser feito sob enfoque penal e processual penal, mas sim no âmbito eleitoral, em que poderia ser relativizado. Dessa maneira, propôs a superação de precedentes sobre a matéria, para que se reconhecesse a legitimidade da previsão legal de inelegibilidades decorrentes de condenações não definitivas. Ao frisar que o legislador fora cuidadoso ao definir os requisitos de inelegibilidade, para que fossem evitadas perseguições políticas, e que a sociedade civil cobraria ética no manejo da coisa pública, sinalizou descompasso entre a jurisprudência e a opinião popular sobre o tema “ficha limpa”. Nesse contexto, considerou que se conceber o art. 5º, LVII, da CF como impeditivo à imposição de inelegibilidade a indivíduos condenados criminalmente por decisões não transitadas em julgado esvaziaria o art. 14, § 9º, da CF, a frustrar o propósito do constituinte reformador de exigir idoneidade moral para o exercício de mandato eletivo. Afastou eventual invocação ao princípio da vedação do retrocesso, uma vez que inexistiria pressuposto indispensável à sua aplicação, qual seja, sedimentação na consciência jurídica geral a demonstrar que a presunção de inocência estender-se-ia para além da esfera criminal. Ademais, não haveria que se falar em arbitrariedade na restrição legislativa.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 5

Vislumbrou, também, proporcionalidade nas hipóteses legais de inelegibilidade. Reconheceu tanto a adequação da norma (à consecução dos fins consagrados nos princípios relacionados no art. 14, § 9º, da CF) quanto a necessidade ou a exigibilidade (pois impostos requisitos qualificados de inelegibilidade a ser declarada por órgão colegiado, não obstante a desnecessidade de decisão judicial com trânsito em julgado). No que concerne ao sub-princípio da proporcionalidade em sentido estrito, consignou que o sacrifício exigido à liberdade individual de se candidatar a cargo público eletivo não superaria os benefícios socialmente desejados em termos de moralidade e de probidade para o exercício de cargos públicos. Aludiu que deveriam ser sopesados moralidade e democracia, de um lado, e direitos políticos passivos, de outro. Evidenciou não haver lesão ao núcleo essencial dos direitos políticos, haja vista que apenas o direito passivo seria restringido, porquanto o cidadão permaneceria em pleno gozo dos seus direitos ativos de participação política. Reiterou tratar-se de mera validação de ponderação efetuada pelo próprio legislador que, ante a indeterminação jurídica da expressão “vida pregressa”, densificaria seu conceito. Nesse aspecto, correto concluir-se por interpretação da Constituição conforme a lei, de modo a prestigiar a solução legislativa para o preenchimento da conceituação de vida pregressa do candidato.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 6

Nesse panorama, asseverou que da leitura das alíneas e [“os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes: ...”] e l [“os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena”] do inciso I do art. 1º da LC 64/90, com a redação conferida pela LC 135/2010, poder-se-ia inferir que, condenado o indivíduo em decisão colegiada recorrível, ele permaneceria inelegível desde então, por todo o tempo de duração do processo criminal e por mais outros 8 anos após o cumprimento da pena. Tendo isso em conta, declarou os referidos dispositivos inconstitucionais, em parte, para, em interpretação conforme a Constituição, admitir a redução, do prazo de 8 anos de inelegibilidades posteriores ao cumprimento da pena, do prazo de inelegibilidade decorrido entre a condenação e o seu trânsito em julgado.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 7

Por fim, relativamente à alínea k do mesmo diploma, observou que a renúncia caracterizaria abuso de direito e que o Direito Eleitoral também deveria instituir norma que o impedisse. Ressurtiu que, no preceito em tela, haveria afronta ao sub-princípio da proibição de excesso, porque não se exigiria a instauração de processo de perda ou de cassação de mandato, porém mera representação. Motivo pelo qual assentou a inconstitucionalidade da expressão “o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar”, de modo a que fossem inelegíveis o Presidente da República, o governador de Estado e do Distrito Federal, o prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas, da Câmara Legislativa, das Câmaras Municipais, que renunciassem a seus mandatos desde a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da lei orgânica do município, para as eleições que se realizassem durante o período remanescente do mandato para o qual fossem eleitos e nos 8 anos subseqüentes ao término da legislatura. Após, pediu vista o Min. Joaquim Barbosa.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 8

O Plenário retomou julgamento conjunto de duas ações declaratórias de constitucionalidade e de ação direta de inconstitucionalidade nas quais se aprecia a denominada Lei da “Ficha Limpa” — v. Informativo 647. O Min. Joaquim Barbosa, em voto-vista, julgou procedentes os pedidos formulados nas primeiras e improcedente o requerido na última. Preliminarmente, acompanhou o Min. Luiz Fux, relator, quanto ao conhecimento das ações apenas no tocante às causas de inelegibilidade. No mérito, destacou que a Constituição erigira à condição de critérios absolutos para o exercício de cargos públicos a probidade, a moralidade e a legitimidade das eleições. Nessa linha, reafirmou que a LC 135/2010 seria compatível com a Constituição, em especial com o que disposto no seu art. 14, § 9º (“Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”), a formar um todo que poderia ser qualificado como Estatuto da Ética e da Moralidade da Cidadania Política Brasileira. Relembrou que inelegibilidade não seria pena, razão pela qual incabível incidir o princípio da irretroatividade da lei, notadamente, do postulado da presunção de inocência às hipóteses de inelegibilidade. No ponto, alertou sobre o empréstimo desse princípio à seara eleitoral, em que prevaleceriam outros valores, cuja primazia diria respeito ao eleitor, que não se veria representado por pessoas que ostentariam em seu currículo nódoas como as previstas na lei em comento.

Lei da “Ficha Limpa” e hipóteses de inelegibilidade - 9

Após breve histórico sobre as inelegibilidades, reputou insustentável tese que afastaria a imposição de inelegibilidades a pessoas que se enquadrariam nas situações da Lei da “Ficha Limpa”, quais sejam, as comprovadamente corruptas, ímprobas, que responderam ou que foram condenadas sob o devido processo legal por fatos extremamente graves, que não mais poderiam ser legalmente revistos, revisitados ou revertidos por qualquer tribunal do país. No que concerne à alínea k do inciso I do art. 1º, divergiu do relator para assentar a constitucionalidade do dispositivo. Asseverou que a Constituição já conteria preceito que vedaria a renúncia como burla ao enfrentamento de processo que visasse ou pudesse levar à perda do mandato. Consignou que não seria simples petição ou requerimento que ocasionaria a renúncia, sendo esta fruto da valoração feita pelo parlamentar acerca dos fatos a ele imputados e de sua decisão livre e autônoma de rejeitar o mandato eletivo. Assim, entendeu que a lei impugnada não retroagiria para atingir os efeitos da renúncia, que se encontraria perfeita e acabada, mas concederia efeitos futuros a ato ocorrido no passado. Concluiu que essa manobra parlamentar para fugir à elucidação pública mereceria ser incluída entre os atos que manchariam a vida pregressa do candidato. Por derradeiro, repeliu a alegação de inconstitucionalidade da alínea m, pleiteada na ADI 4578/DF, ao fundamento de que a condenação por infração ético-profissional demonstraria sua inaptidão para interferência na gestão da coisa pública. Após o reajuste de voto do Min. Luiz Fux para também declarar a constitucionalidade da aludida alínea k, pediu vista o Min. Dias Toffoli.

Fonte: site do Supremo Tribunal Federal - www.stf.jus.br