Processo Penal Eleitoral

Processo Penal Eleitoral: necessidade de atualização

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Daniela Wochnicki
Texto elaborado em 04/2011

Resumo

O Código Eleitoral, datado de 1965, prevê um procedimento especial para processamento dos crimes eleitorais. A Constituição da República de 1988 e a legislação que se seguiu trouxeram grandes alterações ao processo penal, não sendo estas de todo assimiladas no processo penal eleitoral. Uma urgente reavaliação do processamento das ações criminais previsto no Código Eleitoral se mostra imprescindível.

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Os crimes eleitorais e seu processamento

Crimes eleitorais “são aquelas condutas consideradas típicas pela legislação eleitoral, ou seja, aquelas descritas no Código Eleitoral (Lei nº 4.737/65) e em leis eleitorais extravagantes e sancionadas com a aplicação de penas”¹.

De regra, a competência para julgamento dos crimes eleitorais é da Justiça Eleitoral (art. 121 da Constituição da República; e art. 29, 'd', e art. 35, II, do Código Eleitoral), salvo naqueles casos em que a Constituição determina a competência originária do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, c) e do Superior Tribunal de Justiça (art. 105, I, a).

Feitas estas considerações introdutórias sobre os crimes eleitorais, cumpre analisar as disposições processuais aplicáveis ao julgamento destes delitos.

O próprio Código Eleitoral regula o processamento das ações penais. Nos artigos 355 à 364, dispõe sobre a natureza pública da ação penal, a comunicação da ocorrência da infração penal, o oferecimento da denúncia, sua rejeição, o processamento da ação, o recurso e a aplicação subsidiária ou supletiva do Código de Processo Penal.

Para melhor situar o leitor acerca do que será abordado nesse texto, se faz necessária a transcrição destes artigos do Código Eleitoral:

“CAPÍTULO III

DO PROCESSO DAS INFRAÇÕES

Art. 355. As infrações penais definidas neste Código são de ação pública.

Art. 356. Todo cidadão que tiver conhecimento de infração penal dêste Código deverá comunicá-la ao juiz eleitoral da zona onde a mesma se verificou.

§ 1º Quando a comunicação fôr verbal, mandará a autoridade judicial reduzi-la a têrmo, assinado pelo apresentante e por duas testemunhas, e a remeterá ao órgão do Ministério Público local, que procederá na forma dêste Código.

§ 2º Se o Ministério Público julgar necessários maiores esclarecimentos e documentos complementares ou outros elementos de convicção, deverá requisitá-los diretamente de quaisquer autoridades ou funcionários que possam fornecê-los.

Art. 357. Verificada a infração penal, o Ministério Público oferecerá a denúncia dentro do prazo de 10 (dez) dias.

§ 1º Se o órgão do Ministério Público, ao invés de apresentar a denúncia, requerer o arquivamento da comunicação, o juiz, no caso de considerar improcedentes as razões invocadas, fará remessa da comunicação ao Procurador Regional, e êste oferecerá a denúncia, designará outro Promotor para oferecê-la, ou insistirá no pedido de arquivamento, ao qual só então estará o juiz obrigado a atender.

§ 2º A denúncia conterá a exposição do fato criminoso com todas as suas circunstâncias, a qualificação do acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa identificá-lo, a classificação do crime e, quando necessário, o rol das testemunhas.

§ 3º Se o órgão do Ministério Público não oferecer a denúncia no prazo legal representará contra êle a autoridade judiciária, sem prejuízo da apuração da responsabilidade penal.

§ 4º Ocorrendo a hipótese prevista no parágrafo anterior o juiz solicitará ao Procurador Regional a designação de outro promotor, que, no mesmo prazo, oferecerá a denúncia.

§ 5º Qualquer eleitor poderá provocar a representação contra o órgão do Ministério Público se o juiz, no prazo de 10 (dez) dias, não agir de ofício.

Art. 358. A denúncia, será rejeitada quando:

I - o fato narrado evidentemente não constituir crime;

II - já estiver extinta a punibilidade, pela prescrição ou outra causa;

III - fôr manifesta a ilegitimidade da parte ou faltar condição exigida pela lei para o exercício da ação penal.

Parágrafo único. Nos casos do número III, a rejeição da denúncia não obstará ao exercício da ação penal, desde que promovida por parte legítima ou satisfeita a condição.

Art. 359. Recebida a denúncia, o juiz designará dia e hora para o depoimento pessoal do acusado, ordenando a citação deste e a notificação do Ministério Público.

Parágrafo único. O réu ou seu defensor terá o prazo de 10 (dez) dias para oferecer alegações escritas e arrolar testemunhas.

Art. 360. Ouvidas as testemunhas da acusação e da defesa e praticadas as diligências requeridas pelo Ministério Público e deferidas ou ordenadas pelo juiz, abrir-se-á o prazo de 5 (cinco) dias a cada uma das partes - acusação e defesa - para alegações finais.

Art. 361. Decorrido esse prazo, e conclusos os autos ao juiz dentro de quarenta e oito horas, terá o mesmo 10 (dez) dias para proferir a sentença.

Art. 362. Das decisões finais de condenação ou absolvição cabe recurso para o Tribunal Regional, a ser interposto no prazo de 10 (dez) dias.

Art. 363. Se a decisão do Tribunal Regional fôr condenatória, baixarão imediatamente os autos à instância inferior para a execução da sentença, que será feita no prazo de 5 (cinco) dias, contados da data da vista ao Ministério Público.

Parágrafo único. Se o órgão do Ministério Público deixar de promover a execução da sentença serão aplicadas as normas constantes dos parágrafos 3º, 4º e 5º do Art. 357.

Art. 364. No processo e julgamento dos crimes eleitorais e dos comuns que lhes forem conexos, assim como nos recursos e na execução, que lhes digam respeito, aplicar-se-á, como lei subsidiária ou supletiva, o Código de Processo Penal.”²

Embora alguns destes dispositivos datados de julho de 1965 tenham duvidosa compatibilidade com a Constituição Federal de 1988, uma única alteração foi efetuada em sua redação: a Lei nº 10.732, de 05 de setembro de 2003, incluiu o depoimento pessoal do acusado no procedimento.

Josué de Matos Ferreira explica que

“originariamente o Código Eleitoral não previa sequer o interrogatório do réu, o que, entretanto, ocorria na  prática, por entender a doutrina majoritária, em um primeiro momento, a inexistência de prejuízo (quando era entendido como meio de prova), e em um segundo momento, a sua indispensabilidade (quando passou a ser concebido como meio de defesa)”³.

A ausência inicial da previsão de oitiva do acusado se explica pela perspectiva teórica embasada no autoritarismo que prevalecia anteriormente à década de 70, quando se presumia a culpabilidade e a periculosidade do agente.

A Constituição da República de 1988 rompeu com este paradigma ao instituir um sistema de garantias individuais amplas, estruturado sobre a presunção de inocência.

Em decorrência dessa mudança de paradigma, muitas foram as alterações no Processo Penal que se seguiram, e, por tabela, muitos os questionamentos acerca de que se seriam essas alterações aplicáveis ao processo penal eleitoral.

O principal argumento de quem encampa a manutenção inalterável dos dispositivos constantes no Código Eleitoral é sua natureza de lei especial, o que acarretaria sua não modificação pela leis processuais penais gerais posteriores.

Veja-se uma alteração recente que desperta debate: a Lei nº 11.719, de 20 de julho de 2008, que alterou dispositivos do Código de Processo Penal, relativos à suspensão do processo, emendatio libelli, mutatio libelli e aos procedimentos.

Eugênio Pacelli de Oliveira, ao traçar considerações específicas sobre o processo penal eleitoral, afirma que:

“há que se atentar para as novidades trazidas pela Lei 11.719,08, que, por força de previsão expressa na nova redação do art. 394, § 4º, CPP, terá aplicação inclusive aos procedimentos criminais especiais.

Assim, e essa é uma regra que deverá ser observada em todo procedimento da primeira instância, seja comum ou especial, por exigência da norma contida no art. 394, § 4º, CPP, deverão ser cumpridas as etapas do art. 395 a 397 do CPP, ou seja:

a) a peça acusatória poderá ser rejeitada por questões processuais alinhadas no art. 395;

b) se não o for, a denúncia ou queixa será recebida, determinando-se a citação do acusado para a apresentação de resposta escrita no prazo de 10 (dez) dias (art. 396 e art. 396-A);

c) com a resposta, o juiz poderá absolver sumariamente o acusado, nas hipóteses mencionadas no art. 397, CPP”⁴.

Marcos Ramayana, que manifestou-se expressamente sobre o tema, tem o mesmo entendimento. Vejamos:

“No âmbito do processo penal eleitoral, o procedimento é especial, porque previsto no Código Eleitoral ( Lei nº 4.737/65, arts. 355 a 364).

O procedimento comum é aplicável a todos os processos, mas ressalva-se no § 2º do art. 394 do CPP (lei nova) as disposições contrárias do próprio CPP ou de lei especial. Conclui-se que as regras sobre processo penal eleitoral, à primeira vista, por possuírem disciplina própria, não estariam sujeitas às alterações da nova lei. Não é assim.

A nova lei mantém a aplicação subsidiária do procedimento ordinário (espécie do comum) a todos os procedimentos especiais, inclusive o eleitoral.  […]

De fato, a norma geral não revoga a especial, mas, no caso, tal regra foi ressalvada, o que enseja o complemento da norma específica (Código Eleitoral) com a regra geral (Código de Processo Penal), não incidindo, nesse ponto, o princípio da especialidade”⁵. (grifos no original)

O doutrinador ainda acrescenta que a lei nova revogou o art. 358 do Código Eleitoral e seu parágrafo único.

No mesmo sentido, pode se acrescentar, ainda, que caso essa inovação legislativa não fosse aplicável ao processo penal eleitoral, a lei expressamente o mencionaria.

Foi o que ocorreu em relação aos processo de competência originária dos tribunais (regidos pela Lei nº 8.038/90), uma vez que houve expressa menção na lei nova à aplicabilidade “a todos os procedimentos penais de primeiro grau”. A lei deliberadamente excluiu os procedimentos penais que se iniciam no segundo grau. Se quisesse excluir a aplicação de seus dispositivos aos procedimentos penais eleitorais, também haveria menção expressa.

E por que a exclusão do procedimento em relação ao processo penal originário nos tribunais? A Lei nº 8.038/90 já previa um sistema diferenciado e mais amplo de contraditório em relação ao processo penal comum. O Min. Ayres Britto, na decisão proferida na Ação Penal nº 518, mencionou que:

“nas ações penais originárias de competência dos Tribunais, a legislação especial antecipa o contraditório para a fase pré-processual, para permitir que as alegações da defesa quanto à admissibilidade e à procedência da acusação sejam objeto de exame pela decisão que sobre ela delibere. De fato, a Lei 8.038/1990 (art. 6º) inovou ao prever, além do recebimento e da rejeição da exordial acusatória, a possibilidade de ser reconhecida “a improcedência da acusação, se a decisão não depender de outras provas”. Essa diferença de procedimentos, de tratamento, foi examinada com percuciência pelo ministro Maurício Corrêa no julgamento do HC 75.846/BA, já aludido, in verbis: “3. Quando a denúncia é oferecida perante os tribunais superiores (STF e STJ) o rito para o seu recebimento não mais é o regido pela lei codificada, mas pela lei extravagante - Lei nº 8.038, de 28.05.90 - que estabelece rito especial nos artigos 1º ao 6º, cujas disposições passaram a ser aplicadas também aos Tribunais de Justiça e Regionais Federais com o advento da Lei nº 8.658, de 26.05.93. 3.1 Esta Lei prevê contraditório na fase que antecede o recebimento da denúncia (arts. 4º e 5º), de forma que, por ocasião de o Tribunal deliberar sobre a denúncia, devem ser examinados, ainda que sucintamente, o que consta deste contraditório, além do que versam os arts. 41 e 43 do Código de Processo Penal, destinados ao processo comum. [...]

4. Acrescento que o exame destas questões assume enorme relevância em face da inovação trazida pelo art. 6º da Lei nº 8.038/90, ao determinar que o ‘Tribunal delibere sobre o recebimento, a rejeição da denúncia ou da queixa ou a improcedência da acusação, se a decisão não depender de outras provas’, ou seja, exigindo o julgamento antecipado do mérito da lide quando o processo estiver suficientemente instruído e a acusação for improcedente. Em casos assim, o legislador não permitiu remeter a decisão sobre tais questões para o final do processo, razão pela qual devem ser examinadas por ocasião da deliberação sobre a denúncia oferecida”⁶. (grifei)

Ainda assim, e em face das peculiaridades do caso, o Supremo Tribunal Federal já aplicou a Lei nº 11.719/08 em detrimento da Lei nº 8.038/90, no julgamento de uma ação penal.

Tratava-se da apuração de possível prática dos crimes previstos no art. 89 da Lei nº 8.666/93, proposta pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco. Em razão da diplomação de um dos réus para o mandato de Deputado Federal, os autos foram remetidos ao Supremo Tribunal Federal (conforme art. 102, inciso I, alínea “b”, da Constituição Federal). O parquet, ponderando que, em regra, aplicam-se aos feitos em trâmite nos tribunais superiores as normas procedimentais previstas na Lei nº 8.038/90, requereu que, tendo em vista que o parlamentar já apresentara sua resposta – a qual corresponde à defesa prévia prevista no art. 8º daquele diploma legal –, que continuasse a ser observado o novo procedimento instituído pela Lei nº 11.719/08, com a realização de seu interrogatório ao final, após a oitiva das testemunhas, inclusive por ser mais benéfico à defesa do réu, pedido esse que foi deferido pelo relator da ação, Ministro Dias Toffoli⁷.

Isso é mais uma demonstração de que os novos procedimentos trazidos pela Lei nº 11.719/08 consagram a dimensão abrangente do contraditório no processo criminal. Quando está em jogo a liberdade do indivíduo, o rigorismo não deve prevalecer em face da ampla possibilidade de defesa.

Mesmo os mais resistentes e formalistas não podem deixar de admitir que a concessão da oportunidade mais ampla possível de defesa evita alegações futuras de nulidades que só postergam a definitividade do julgado e tumultuam o andamento da causa.

A despeito de todas estas colocações, algumas decisões do Superior Tribunal Eleitoral têm afastado a aplicação das mudanças trazidas pela Lei nº 11.719/08. Da lavra do Ministro Marcelo Rabelo, pode ser citada seguinte decisão:

“Na hipótese dos autos, os impetrantes pleiteiam a aplicação das novas disposições trazidas pela Lei nº 11.719/2008, as quais entendem incidentes ao procedimento regido pelo Código Eleitoral.

No entanto, como bem pontuado pela Corte Regional, "não há como afirmar que a nova disciplina ocasionou mudanças no rito da ação penal eleitoral do juízo de primeiro grau, pois havendo conflito entre lei geral e especial, aplica-se o disposto na lei especial, no caso, as disposições do Código Eleitoral (arts. 355 a 364" (fl. 70).  […]

Desta feita, como a alteração se deu, de modo pontual, em relação ao Código de Processo Penal, as leis especiais mantêm-se integralmente, não havendo que se cogitar em derrogação”⁸.

A reforma do Código Eleitoral

Como se vê, o Código Eleitoral prevê um procedimento especial para processamento dos delitos eleitorais. Tal procedimento foi inaugurado em 1965 e desde então sofreu apenas uma alteração, que incluiu o depoimento pessoal do acusado (que sequer estava previsto na redação original).

Embora haja disposição que remeta à aplicação “subsidiária ou supletiva” do Código de Processo Penal, a peculiaridade de ser lei especial faz surgir dúvidas em relação à aplicação de normas novas, mesmo no contexto de uma nova ordem constitucional que alterou paradigmas e consagrou garantias individuais, principalmente do contraditório e da presunção de inocência.

Feitas tais considerações, pode ser entendida como problemática a existência de um sistema especial de processamento dos delitos eleitorais.

Veja-se que um dos mais marcantes princípios do direito eleitoral é o da celeridade. Bem coloca Velloso que “Pela premência do processo eleitoral, que tem que ser todo ultimado para que o eleito tome posse no começo do ano vindouro, o Direito Eleitoral, em seus procedimentos, adotou o princípio da celeridade”⁹.

Tal autor ainda acrescenta, citando Torquato Jardim, que o princípio “decorre do curtíssimo prazo em que se passam, e têm de ser julgados definitivamente, os conflitos e litígios, para que não ocorra dano irreparável à campanha eleitoral de candidato ou partido político”¹⁰.

No entanto, não se pode esquecer que os crimes eleitorais são crimes comuns, ou seja, se inserem na definição de crimes que atacam os bens ou interesses jurídicos do indivíduo ou da sociedade penalmente protegidos pelo Estado. Crimes políticos, por sua vez, “são, exclusivamente, os crimes constantes na Lei nº 7.170, de 14.12.1983”¹¹ (que define os crimes contra a segurança nacional, a ordem política e social) e visam subverter ou abalar a ordem jurídica estabelecida.

Considerando que a apuração dos delitos eleitorais não influencia propriamente na eleição¹² - sobretudo porque o agente do delito não é necessariamente candidato eleito, visto que muitos dos crimes eleitorais podem ser cometidos por qualquer pessoa – não remanesce qualquer peculiaridade que justifique que o procedimento adotado não seja aquele do Código de Processo Penal.

É necessário e adequado que se discuta a necessidade de um procedimento especial para processamento das ações penais eleitorais.

Recentemente foi instituída Comissão de Juristas destinada a estudar a legislação eleitoral brasileira e proceder a um exame crítico dos aspectos jurídicos do sistema eleitoral e do procedimento eleitoral adotado pelo Brasil e a elaborar anteprojeto de Código Eleitoral, que contemple, inclusive, a legislação correlata passível de codificação¹³.

O Ministro Dias Toffoli, Presidente da Comissão, colocou que

“Aspecto de nossa legislação eleitoral merecedor de severa crítica e análise profunda, com vistas à sua mudança é, certamente a existência de uma miríade legislativa, um complexo normativo distribuído por diversos diplomas legais, a exigir codificação, harmonização e simplificação, pois qualidade fundamental de um sistema eleitoral é que ele seja compreensível pelos cidadãos e o procedimento eleitoral respectivo seja ágil e célere, em respeito ao princípio constitucional da duração do razoável processo.“¹⁴

Na página da internet da Comissão da Reforma do Código Eleitoral no Senado também consta notícia onde se acrescenta que

“O atual Código Eleitoral foi instituído no ano de 1965. Encontra-se em vigor há mais de quatro décadas e sofreu um natural envelhecimento, tanto pela Constituição de 1988 quanto pela modernização que a tecnologia impôs às eleições. As adequações foram feitas por leis correlatas, gerando um cipoal de ordenações.

Como metodologia de trabalho, a Comissão de Juristas adotou a divisão temática em quatro sub-relatorias. No que diz respeito à "Administração e a organização das eleições", são debatidas a composição da Justiça Eleitoral e do Ministério Público Eleitoral e o exercício de membros da magistratura federal e do Ministério Público Federal nessas instituições, visto que a Justiça Eleitoral é de natureza federal.

A respeito do "Direito Penal Eleitoral e Direito Processual Eleitoral Penal" boa parte do debate gira em torno da punição aos ilícitos praticados via meios de comunicação, incluindo a internet. A terceira sub-relatoria, que trata do "Direito Processual Eleitoral Não Penal" discute, entre outros, como assegurar o cumprimento do princípio da razoável duração do processo.”¹⁵

Em relação ao processamento dos delitos eleitorais, talvez a melhor colaboração ao sistema jurídico brasileiro que a Comissão poderia dar seria a eliminação de qualquer dispositivos processual penal especial da futura codificação. Ousamos sugerir que talvez um único dispositivo processual penal seja necessário no Código Eleitoral: aquele que venha a dispor que os prazos exíguos dos procedimentos cíveis não se aplicam ao processo das infrações penais eleitorais.

A simples aplicação do Código de Processo Penal comum à apuração dos delitos eleitorais traria mais segurança aos acusados e aos operadores do direito.

Um processo único evita sobressaltos a todos os envolvidos, sobretudo aos juízes eleitorais - que tem atuação provisória na justiça especializada -, cuja dedicação a estudar procedimento especial para aplicação em número ínfimo de processos em nada colabora para a desejada célere entrega da prestação jurisdicional.

O processo penal único é também satisfação à sociedade, já que a anulação de processos penais em razão de inobservância de garantias do réu - que inevitavelmente transmuta-se em prescrição da pretensão punitiva - acaba por refletir em impunidade e descrédito na atuação do Estado.

As considerações aqui tecidas tem o condão de propor um debate sobre a necessidade da existência de rito especial para o processamento dos crimes eleitorais. Ao nosso ver, a aplicação do processo penal comum traria maiores vantagens por homenagear a razoabilidade e proporcionar segurança a partes e operadores do direito eleitoral.

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Referência

1 GOMES, Suzana de Camargo. Crimes eleitorais. 3. ed. rev., atual. e ampl. - São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p. 29

2 BRASIL. Código Eleitoral (1965). Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4737compilado.htm>. Acesso em: 04 abril 2011.

3 FERREIRA, Josué de Matos. Os procedimentos penais na justiça eleitoral: uma revisão necessária após a recente reforma do código de processo penal. Revista de Doutrina e Jurisprudência nº 21/Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais. Belo Horizonte, MG, 2010, pp. 31-39

4 OLIVEIRA, Eugênio Pacelli de. Curso de processo penal - 11. ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p. 686.

5 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral – 10. ed., Rio de Janeiro: Impetus, 2010, pp. 802-803

6 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Penal nº 518, Diário de Justiça Eletrônico nº 235, divulgação em 03/12/2010, publicação em 06/12/2010. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/pesquisarDiarioJustica.asp>.

7 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Penal nº 559, Diário de Justiça Eletrônico nº 62, divulgação em 31/03/2011. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/pesquisarDiarioJustica.asp>.

8 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Habeas Corpus nº 2825-59.2010.6.00.0000, publicado em 17/09/2010. No mesmo sentido, Habeas Corpus nº 2957-19.2010.6.00.0000, Diário da Justiça Eletrônico nº 23, publicado em 02/02/2011. Disponível em <http://www.tse.gov.br/sadJudDiarioDeJusticaConsulta/>.

9 VELLOSO, Carlos Mário da Silva e AGRA, Walber de Moura. Elementos de direito eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 252

10 Idem

11 CÂNDIDO, Joel J. Direito eleitoral brasileiro. 13ª ed., revista, atualizada e ampliada. Bauru, SP: EDIPRO, 2008, p. 287

12 A condenação criminal transitada em julgado reflete na suspensão dos direitos políticos pelo prazo da condenação, e isso pode levar à perda do mandado. Nesse sentido:

“ELEIÇÕES 2008. Recurso em mandado de segurança. Vereador. Condenação criminal transitada em julgado. Suspensão dos direitos políticos. Auto- aplicabilidade do art. 15, inc. III, da Constituição da República. Perda do mandato eletivo. Precedentes do Tri bunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal. Recurso ao qual se nega seguimento. Decisão Monocrática em 22/02/2011 - RMS Nº 261897 Ministra CÁRMEN LÚCIA. Publicação em 09/03/2011 Diário da Justiça Eletrônico Pag. 14-17. Decisão Monocrática de 22/02/2011.

13 BRASIL SENADO - ATO DO PRESIDENTE Nº 192, de 2010 , Publicado no BAP 4475, de 10/06/2010

14 Mensagem disponível em http://www.senado.gov.br/senado/novoce/. Acesso em: 04 abril 2011.

15 Texto disponível em http://www.senado.gov.br/senado/novoce/detalha_noticias.asp?codigo=88455. Acesso em: 04 abril 2011.