Cláusula de Desempenho e Desfiliação Partidária

Uma modalidade de cláusula de barreira foi instituída pela Emenda Constitucional nº 97/2017, que também criou nova hipótese constitucional de justa causa para desfiliação partidária - o não preenchimento pelo partido dos requisitos do § 3º do art. 17 da Constituição.

O Tribunal Superior Eleitoral, respondendo a consulta formulada pelo partido Democracia Cristã (DC), decidiu que o resultado das Eleições 2018 para a composição da Câmara dos Deputados deverá ser considerado para aplicação da cláusula de barreira na legislatura de 2019 a 2022 (Consulta nº 0604127-30.2017.6.00.0000).

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Da mesma forma, a corte fixou que os partidos políticos que não atingiram os requisitos nas eleições de 2018 ficarão impossibilitados de receber recursos do Fundo Partidário a partir de 1° de fevereiro de 2019. Ainda no julgamento da PET nº 0601892-56, o relator da decisão, Min. Tarcísio Vieira de Carvalho Neto, apresentou

“uma minuta de portaria com as tabelas das legendas que cumpriram e das que não cumpriram as regras da cláusula de barreira. “Sendo certo que essas tabelas podem sofrer eventuais alterações decorrentes de totalizações derivadas de julgamentos de registros ainda pendentes””.

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Fixado pelo Tribunal Superior Eleitoral que a regra de transição da emenda constitucional passa a produzir efeitos (impedimento de repasse de recursos do Fundo Partidário ao partido que não tenham cumprido os requisitos fixados na norma) a partir de 1° de fevereiro de 2019, é de se questionar acerca da aplicação da permissão para mudança de partido.

ATUALIZAÇÃO: divulgada a relação de partidos políticos que não atingiram a composição e distribuição do percentual mínimo de votos ou não elegeram bancada mínima para a Câmara dos Deputados fixados pelas alíneas a e b do inciso I do art. 3º da EC nº 97/2017

Quando da apreciação da proposta de emenda constitucional, os pareceres produzidos na Câmara dos Deputados mencionaram a necessidade de consolidação do quadro partidário brasileiro:

Em relação à cláusula de desempenho, afirmam os autores que tal mecanismo torna-se fundamental para a consolidação do quadro partidário brasileiro, hoje bastante disperso. Ademais, sustentam que a pulverização de partidos políticos no Congresso Nacional, sem que novas medidas de fortalecimento da identidade e fidelidade partidárias tenham sido eficazmente implementadas, cria dificuldades para o funcionamento do Poder Legislativo e contribui para um maior distanciamento entre a população e seus representantes.

O significativo número de partidos políticos no Brasil foi associado às facilidades de acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de propaganda gratuito no rádio e na televisão e a redução do número de legendas, à redução dos custos políticos de governabilidade. Vejamos: 

É esse o desafio enfrentado por esta Comissão e por todas as outras que a antecederam. Nesse esforço coletivo, no qual contamos com a contribuição preciosa de diversas autoridades políticas e especialistas da área, identificamos que o grande número de partidos com representação no Congresso Nacional está diretamente relacionado com duas distorções institucionais em nosso ordenamento político-eleitoral. Essas distorções são: 1) a possibilidade de coligações eleitorais; 2) as regras de acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de propaganda gratuito no rádio e na televisão.
[...]

De outro, estou convicta de que essas inovações promoverão uma importante redução da quantidade excessiva de partidos políticos com representação no Congresso Nacional, o que contribuirá decisivamente para a redução dos elevadíssimos custos políticos de governabilidade e, consequentemente, para uma maior estabilidade do sistema político brasileiro.

[...]

Essa norma está alinhada com o nosso modelo de democracia representativa, em que os representantes são recrutados e apresentados à sociedade por meio dos partidos políticos e não individualmente. Esse modelo, contudo, tem sido deturpado pela excessiva migração partidária que tem acompanhado a realidade legislativa nas últimas décadas. Entre 1986 e 2010, por exemplo, nada menos que 27% dos Deputados Federais trocaram de partido ao longo do exercício do mandato (NICOLAU, 2017, p. 80).

Todos nós sabemos os efeitos negativos que a liberdade plena de migração partidária durante o exercício dos mandatos tem causado às nossas instituições representativas. Na prática, a desfiliação partidária injustificada reduz a importância das ideias e programas partidários durante as legislaturas. E, consequentemente, compromete a governabilidade política, na medida em que retira a estabilidade de acordos e negociações de agendas políticas que normalmente são realizadas com base na composição das forças partidárias
representadas no Legislativo.

Contraditoriamente, a norma que implicará na redução do número de partidos políticos criou nova possibilidade de migração partidária.

Tal circunstância foi inclusive apontada no voto em separado produzido por membros daquela casa:

A ideia de ataque ao direito das minorias ganha ainda mais força quando extraímos da PEC a possibilidade que os mandatos eleitos têm de mudar de partido sem incorrer na perda de mandato pela via da infidelidade partidária. Ora, se a ideia é enfrentar apenas o fisiologismo, porque não assegurar a fidelidade partidária inclusive para esses casos? Questões estruturais não devem pautar a alocação partidária de parlamentares. O elemento central da discussão deve ser a identidade ideológica, garantindo, acima de tudo, a igualdade entre os mandatos.

Considerando que a cláusula de barreira produzirá efeitos a partir de 01.02.2019, é possível defender que os mandatários prejudicados pelos seus efeitos possam se valer da possibilidade de justa causa para desfiliação tendo a mesma data como termo.

Da mesma forma, considerando que as restrições aos partidos ditos pequenos - aqueles que não atingiram a cláusula de barreira - atingirão imediatamente os partidos em todas as esferas, é razoável que a justificativa para desfiliação seja estendida aos eleitos nas Eleições 2016 que ocupam atualmente cargos de vereador.

O efeito imediato da cláusula de barreira é o fim do repasse dos recursos do Fundo Partidário e o mediato é a vedação de acesso à propaganda em rádio e TV.

Mesmo que integralidade das restrições impostas aos partidos pequenos somente esteja configurada com o início da campanha eleitoral de 2020, a negação do direito de migração dos vereadores a partir do fim do acesso aos recursos do Fundo Partidário faria do § 5º do art. 17 da Constituição letra morta, visto que a desfiliação no ano da eleição é hipótese de justa causa já prevista no item III do art. 22-A da Lei nº 9.096/1995.

Sobre o tema:

A hipótese de justa causa prevista no item III do art. 22-A da Lei nº 9.096/1995 passou a ser apelidada de “janela para troca de partido”, por oportunizar a troca de partido sem uma causa específica a não ser a proximidade de outras eleições associadas ao fim do mandato. A questão foi inclusive tratada também pela EC nº 91/2016. Sem alterar explicitamente o texto constitucional, a emenda facultou ao detentor de mandato eletivo desligar-se do partido pelo qual foi eleito nos trinta dias seguintes à sua promulgação, sem prejuízo do mandato. Percebe-se o caráter episódico da emenda, diante da vinculação do prazo para desfiliação a dias corridos após a promulgação da emenda. O texto, além disso, foi mais abrangente que o da Lei nº 9.096/1995, com a redação dada pela Lei nº 13.165/2015, uma vez que o art. 22-A, III, da Lei nº 9.096/1995 admite a mudança de partido sem perda de mandato, apenas para aquele que estiver ao término no mandato vigente. Vê-se que parece ser difícil consolidar a fidelidade partidária na prática política brasileira, impedindo que os eleitores identifiquem, via partido, o perfil de seus candidatos.

A EC nº 97/2017 introduziu uma nova hipótese de justa causa para a desfiliação no art. 17 da CF/1988. Trata-se da desfiliação de partido que não conseguir superar a cláusula de barreira também introduzida no texto constitucional pela mesma emenda (art. 17, § 5º, da CF/1988). A norma é compreensível já que o candidato, nessa situação, estará integrando um partido sem tanta representatividade, e com limitação ao acesso das verbas do fundo partidário, e à televisão, ou seja, com limitação de desempenho e funcionamento.

(Machado, Raquel Cavalcanti Ramos. Direito eleitoral – 2. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2018)

Assim, para que haja diferenciação entre as hipóteses da janela para troca de partido em razão da proximidade da eleição (art. 22-A, inc. III, da Lei nº 9.096/95)  e da nova justa causa constitucional (art. 17, § 5º, da CF), é necessário que se reconheça que a segunda deva ser admitida a partir da divulgação, pelo órgão competente, da relação de partidos que não atingiram a cláusula de barreira.

No entanto, para evitar a insegurança jurídica, o Tribunal Superior Eleitoral poderia cogitar da fixação de prazo para migração partidária, a fim de evitar as negociações pouco republicanas inerentes à possibilidade de troca de partido a qualquer tempo.

Esse posicionamento inclusive foi adotado pela corte ao responder a Consulta nº 755-35 em relação à criação de partido novo.

Naquela ocasião, foi fixado que o prazo razoável para a filiação no novo partido é de 30 dias contados do registro do estatuto partidário pelo TSE.

Da mesma forma, o Tribunal poderia, ao publicar a portaria com as tabelas das legendas que cumpriram e das que não cumpriram as regras da cláusula de barreira, dar ciência aos interessados da abertura do prazo para a migração partidária e da data final para manifestação da opção.

Certamente tal procedimento evitaria que várias ações sejam levadas aos Tribunais Eleitorais questionando a possibilidade de desfiliação e o prazo para optar pela troca de partido.

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